[20]在此过程中，需要经过起草、协商调整、公开征求意见、城市规划审议会审议、首长认可、公布等步骤，花费较长时间，一步一步地落实。

与此形成鲜明对比的是，地方层面司法改革工作则一直在持续深入地进行。结语 综上，我国的司法改革，离不开中央的顶层设计，只有中央下决心的情况下，司法改革才能触及根本性问题。

法律工作者与科学家完全不同，科学家可以宣布真理在手，但没有一个严肃的法律工作者会这么冒失地说话。只有这样，才能充分调动中央与地方两个积极性，推动司法改革深入开展下去。例如，由于司法机关有条件通过所掌握的司法资源与实力部门领导搞交易，以牺牲司法公平为代价，解决法院工作中的实际困难，那么，当地党委就可以有针对性地提高司法保障水平，去除法院的担心。用法官的话说，他们是看不到希望。任何国家都不可能要求法官们得出同一个结论。

【关 键 词】司法改革/顶层设计/摸着石头过河 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革，要加强顶层设计与摸着石头过河相结合。1949年中国共产党成为执政党以来，中央一直警惕并致力于解决脱离群众、高高在上的官僚主义问题，直至发动文化大革命，但是结果却走向了反面：官僚主义与特权现象日益严重，懒政、庸政、不作为、宁左勿右，成为干部的护身符和官场法宝。因为，法律是利益的规范化确认与综合性表达，立法者在错综复杂的利益诉求中必须进行艰难的利益衡量与取舍，以妥善协调利益关系、平衡利益冲突、构建利益格局。

立法审查监督的程序机制主要有备案审查、要求审查和建议审查三种类型，新的立法法增加了主动审查，而除此之外，实现审查程序与监督措施的有机对接，才能达到健全和完善宪法实施监督制度、维护宪法法律权威的目的。但是，备案制度有其自身特定的性质和运作规律，其可以承载的立法监督功能毕竟是有限的。1986年地方组织法将上述两类市的地方性法规草案拟订权上升为制定权。而地方自1979年才开始享有非常有限的地方性法规制定权，国务院自1982年才开始享有行政法规制定权。

即使原来被视为立法法亮点的权限划分，仍然有不少值得反思之处。因为，人类的认知能力是有限的，立法者无论多么富有远见卓识，都无法对无限丰富的未来世界作出精准无误的预见和恰如其分的规范，静态的法律规范迟早会滞后于变动不居的社会现实。

因此，事后监督比任何事先防范要更为可靠和有效，普通民众要比公权力主体更在意立法对其切身利益的影响。这一规定显然有利于增强审查的针对性和实效性，加大对规范性文件的监督力度。这一规定显然有利于增强审查程序的公开透明，强化审查的效力。因此，立法法所关注的重点不应仅仅是事先为各立法主体划定权限范围，而更应当建立一套行之有效的事后审查监督机制。

因为仅仅单纯的备案没有多大意义，它无法对已经生效的立法文件起到监督作用[2]10。以上程序之繁杂、漫长可见一斑。然而，这种思路本身的有效性尚难以得到立法实践的充分验证，事实上，如果缺乏事后有力的监督保障措施，任何事先的权限划分都难以发挥应有的作用。而在传统的立法观念中，立法权始终被视为一种主权性权力、一种直接体现人民意志的权力，从而总是希望其能够被最大限度地掌控在特定国家机关(一般是最高国家机关)手中，以保证立法权的纯粹性和至高性。

二、事先划定范围的局限与事后审查监督的优势 建构一套层次分明、体系完整、逻辑严谨、和谐统一的法律体系，是任何一个成文法国家都不懈追求的目标。而这一规定恰恰表明，在这些专属立法范围以外的其他事项上，地方性法规有充分发挥作用的空间。

②我国1954年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关。有人认为，该机构的成立使我国的法规备案审查进入到程序化、专门化阶段，甚至认为这个机构的成立给我们传达了一个信号，也就是有可能据此而建立违宪审查机构[2]9。

宪法对改变或撤销的立法监督体制已作了明确规定，立法法作为衔接宪法的下位法，应当在立法审查监督这一薄弱环节花足力气和功夫，切切实实设计出具有实效性、规范性和创新性的具体程序与措施，从而，为健全和完善宪法实施监督制度、维护宪法法律权威发挥出应有的作用。其实，层级越高的国家机关，距离具体的执法司法环节也就越远，其对法本身所存在问题的感受可能也就越隔膜。当然，进一步扩大地方立法主体范围的时机与条件尚不成熟，这需要一个循序渐进的过程。主动审查则可以使接受备案机关视情况有重点地选择性审查，从而保证审查的效率与质量。而且，地方立法的先行先试不会影响国家立法的统一规范和调整，即使某个领域先制定了地方性法规，但在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止(立法法第73条)。这不仅造成了各地之间在规则制定方面的不平等竞争，使一些地市难以根据本地的具体情况和实际需要，及时通过立法的形式解决本地的实际问题，引领和推动本地的改革发展，甚至会引发跑部钱进、集体攻关等潜规则的发酵和放大[1]。

首先，根据此前宪法、地方组织法、立法法的规定，地方性法规的制定前提有两个，一是符合本行政区域的具体情况和实际需要，二是不同宪法、法律、行政法规等上位法相抵触。对于审查的建议，首先要由常委会工作机构进行研究。

这种按行政级别分配立法资源的思路，实际上是计划经济年代集权模式的思维惯性在立法领域的延续，能否享有地方立法权主要看该城市的政治经济地位或是否获批为较大的市。注释： ①立法学研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生之评价。

相对于事先划分权限而言，事后监督的优势还在于使监督主体可以根据情势变迁原则审时度势地作出合乎时代需要的选择和判断，从而避免让一些不合时宜的陈旧条文成为社会进步的羁绊。因此，随着十八届三中全会逐步增加有地方立法权的较大的市数量决定的出台，新一轮申大浪潮再次掀起[1]，便是一种不难理解的现象了。

只有当经审查相抵触的立法性文件面临被改变或撤销的命运时，审查才有意义，监督过程才算完整，违宪违法审查机制才算真正启动。一是，赋予所有设区的市以立法权，显然未能满足不设区的市的立法需求以及扩权强县、省直管县的地方制度改革趋势，也不能完全适应加强地方法制建设的现实需要。这些还只是进入正式监督阶段——撤销——之前的前置性程序。这些新的举措和规定，每每引来如潮好评，甚至被誉为立法进程中的标志性进步。

因此，切实加强备案审查制度和能力建设，通过备案审查激活立法监督、打通备案与监督之间的制度通道，依法撤销和纠正各种违宪违法的规范性文件，是立法法应当重点破解的难题。二是，较大的市制定地方性法规的权限范围限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，是颇值得商榷的条款。

如认为法规备案审查室只是法工委下面的一个辅助性工作机构，缺少应有的独立性和权威性。工作人员太少，且审查常常会涉及复杂的法学原理和专门的法律技术，等等。

部门利益法制化，借法扩权、以法争利，等等。为了加强备案审查工作，全国人大常委会于2004年5月专门成立了法规备案审查室。

【关 键 词】立法法/立法权限/立法监督 伴随着中国法治建设的阔步前行，立法法自2000年颁布施行以来，对于形成和完善中国特色社会主义法律体系、实现良法善治和推进国家治理现代化，发挥了重要的历史性作用。②但是，试图将立法权高度垄断集中起来，不仅在实践中行不通，而且也未必能达到维护法制统一的初衷。应当说，宪法对其实施监督问题作出原则性、框架性的规定已经足够了，如何具体落实则是普通法律的任务。需要思考的是：备案与审查之间究竟是什么关系，审查是不是备案必不可少的内容，以及如何通过备案而进行有效的审查。

2006年通过的监督法在立法法的基础上，专设规范性文件的备案审查一章，对立法监督制度作了进一步完善和深化。然而，新修改的立法法在这方面仍然存在一些缺憾。

建议审查是指上述规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。为此，立法法试图通过对立法权限作出楚河汉界式的划分，以使各立法主体在自己的权限范围内规范、有序地进行立法活动。

对于要求进行的审查，是必须进行审查、提出意见的。一种观点认为，备案就是登记、存档，就是将已经生效或者已经公布的法规上报法定机关，使其知晓。